ORGANISASI DAN BIROKRASI ADMINISTRASI NEGARA

Organisasi

Ada dua pengertian yang sering kali dipergunakan untuk maksud yang sama, yakni pengertian organisasi dan pengertian institusi. Keduanya sebenarnya berbeda. Organisasi lebih menunjukkan ikatan-ikatan struktural, sedang institusi lebih menampilkan ikatan-ikatan normatif sosial. Bertitik tolak dari kesadaran akan arti pentingnya organisasi dalam kehidupan sosial, berkembang berbagai macam teori organisasi. Teori-teori organisasi ini dapat dibagi dalam tiga kelompok teori berikut: model tertutup, model terbuka, dan model sintesis.
Bentuk organisasi yang paling banyak dijumpai adalah organisasi lini dan staf. Dalam organisasi yang demikian, anggota organisasi terbagi dua: yang berkaitan dengan implementasi organisasi disebut unit lini, dan mereka yang mempunyai aktivitas untuk memberikan nasihat kepada pimpinan disebut unit staf.

Koordinasi dapat dipandang sebagai konsekuensi dari adanya pembagian tugas atau spesialisasi. Koordinasi merupakan kegiatan yang dimaksudkan untuk menyatupadukan semua aktivitas organisasi menuju titik yang sama. Sedangkan fungsi pengawasan dilakukan untuk membuat kegiatan yang dilakukan satuan kerja atau unit-unit organisasi berjalan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan. Dengan demikian dapat dicegah kegiatan-kegiatan yang menyimpang dari rencana.

Fungsi-fungsi P.O.S.D.Co.R.B. dalam Administrasi Negara

Yang mengembangkan tujuh prinsip POSDCoRB adalah Luther H. Gullick. POSDCoRB adalah akronim dari planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting. Menurut Gullick ketujuh aktivitas inilah yang pada umumnya dijalankan oleh manajer pada semua organisasi. Perencanaan adalah kegiatan-kegiatan yang berkenaan dengan penyusunan garis-garis besar yang memuat sesuatu yang harus dikerjakan, dan metode-metode untuk melaksanakannya dalam rangka mencapai tujuan organisasi. Henry Fayol telah menunjukkan adanya 8 kriteria bagi suatu rencana yang baik. Dalam pemerintahan, dikenal tiga macam perencanaan, yakni: perencanaan jangka panjang, menengah, dan pendek.
Yang dimaksudkan dengan pengorganisasian adalah aktivitas-aktivitas yang berkaitan dengan penyusunan struktur yang dirancang untuk membantu pencapaian tujuan-tujuan yang telah ditentukan. Pengorganisasian sebenarnya merupakan proses mengorganisasikan orang-orang untuk melaksanakan tugas pokoknya. Karena itu, dalam administrasi negara masalah organisasi dan personalia merupakan dua faktor utama. Yang dimaksudkan dengan penyediaan staf adalah pengarahan dan latihan sekelompok orang yang mengerjakan sesuatu tugas, dan memelihara kondisi kerja yang menyenangkan. Dalam upaya mengembangkan staf metode yang dapat dipergunakan, antara lain: latihan jabatan, penugasan khusus, simulasi, permainan peranan, satuan tugas penelitian, pengembangan diri dan seterusnya. Sementara itu ada tiga tipe program pengembangan staf yang terdiri dari: presupervisory programs, middle management programs dan executive development programs.

Yang dimaksudkan dengan pengarahan adalah pembuatan keputusan-keputusan dan menyatukan mereka dalam aturan yang bersifat khusus dan umum. Fungsi pengarahan melibatkan pembimbingan dan supervisi terhadap usaha-usaha bawahan dalam rangka pencapaian sasaran-sasaran organisasi. Dalam kaitannya dengan fungsi ini, ilmu-ilmu perilaku telah memberikan sumbangan besar dalam bidang-bidang motivasi dan komunikasi. Yang dimaksudkan dengan pengoordinasian adalah kegiatan-kegiatan untuk mempertalikan berbagai bagian-bagian pekerjaan dalam sesuatu organisasi. Mengenai koordinasi ada beda pandang antara beberapa sarjana. Di satu pihak ada yang memandangnya sebagai fungsi manajemen. Sedang pihak yang lain, menganggapnya sebagai tujuan manajemen. Dalam pandangan yang kedua, keberhasilan koordinasi sepenuhnya tergantung pada keberhasilan atau efektivitas dari fungsi-fungsi perencanaan, pengorganisasian, pengarahan, dan pengawasan.

Dengan pelaporan dimaksudkan sebagai fungsi yang berkaitan dengan pemberian informasi kepada manajer, sehingga yang bersangkutan dapat mengikuti perkembangan dan kemajuan kerja. Jalur pelaporan dapat bersifat vertikal, tetapi dapat juga bersifat horizontal. Pentingnya pelaporan terlihat dalam kaitannya dengan konsep sistem informasi manajemen, yang merupakan hal penting dalam pembuatan keputusan oleh manajer. Penganggaran adalah fungsi yang berkenaan dengan pengendalian organisasi melalui perencanaan fiskal dan akuntansi. Sesuatu anggaran, baik APBN maupun APBD, menunjukkan dua hal: pertama sebagai satu pernyataan fiskal dan kedua sebagai suatu mekanisme. Allen Schick mengungkapkan adanya tiga tujuan anggaran: pengawasan, manajemen, dan perencanaan. Sedangkan fungsi anggaran berdasarkan perjalankan historisnya terdiri dari empat macam yaitu: fungsi kontrol, fungsi manajemen, fungsi perencanaan, dan fungsi evaluasi.

Pengertian Birokrasi

Birokrasi harus dicerna sebagai satu fenomena sosiologis. Dan birokrasi sebaiknya dipandang sebagai buah dari proses rasionalisasi. Konotasi atau anggapan negatif terhadap birokrasi sebenarnya tidak mencerminkan birokrasi dalam sosoknya yang utuh. Birokrasi adalah salah satu bentuk dari organisasi, yang diangkat atas dasar alasan keunggulan teknis, di mana organisasi tersebut memerlukan koordinasi yang ketat, karena melibatkan begitu banyak orang dengan keahlian-keahlian yang sangat bercorak ragam. Ada tiga kecenderungan dalam merumuskan atau mendefinisikan birokrasi, yakni: pendekatan struktural, pendekatan behavioral (perilaku) dan pendekatan pencapaian tujuan.

Tipe Ideal Birokrasi dari Max Weber

Apa yang telah dikerjakan oleh Max Weber adalah melakukan konseptualisasi sejarah dan menyajikan teori-teori umum dalam bidang sosiologi. Di antaranya yang paling menonjol adalah teorinya mengenai birokrasi. Cacat-cacat yang sering kali diungkapkan sebenarnya lebih tepat dicerna sebagai disfungsi birokrasi. Dan lebih jauh lagi, birokrasi itu sendiri merupakan kebutuhan pokok peradaban modern. Masyarakat modern membutuhkan satu bentuk organisasi birokratik. Pembahasan mengenai birokrasi mempunyai kemiripan dengan apa yang diamati oleh teori organisasi klasik.

Dalam membahas mengenai otorita. Weber mengajukan 3 tipe idealnya yang terdiri dari: otorita tradisional, kharismatik dan legal rasional. Otorita tradisional mendasarkan diri pada pola pengawasan di mana legitimasi diletakkan pada loyalitas bawahan kepada atasan. Sedang otorita kharismatik menunjukkan legitimasi yang didasarkan atas sifat-sifat pribadi yang luar biasa. Adapun otorita legal rasional kepatuhan bawahan di dasarkan atas legalitas formal dan dalam yurisdiksi resmi. Kelemahan dari teori Weber terletak pada keengganan untuk mengakui adanya konflik di antara otorita yang disusun secara hierarkis dan sulit menghubungkan proses birokratisasi dengan modernisasi yang berlangsung di negara-negara sedang berkembang. Tipologi yang diajukan oleh Weber, selanjutnya dikembangkan oleh para sarjana lain, seperti oleh Fritz Morztein Marx, Eugene Litwak dan Textor dan Banks.

Karakteristik Birokrasi

Menurut Dennis H. Wrong ciri struktural utama dari birokrasi adalah: pembagian tugas, hierarki otorita, peraturan dan ketentuan yang terperinci dan hubungan impersonal di antara para pekerja. Karakteristik birokrasi menurut Max Weber terdiri dari: terdapat prinsip dan yurisdiksi yang resmi, terdapat prinsip hierarki dan tingkat otorita, manajemen berdasarkan dokumen-dokumen tertulis, terdapat spesialisasi, ada tuntutan terhadap kapasitas kerja yang penuh dan berlakunya aturan-aturan umum mengenal manajemen.

Ada dua pandangan dalam merumuskan birokrasi. Pertama, memandang birokrasi sebagai alat atau mekanisme. Kedua, memandang birokrasi sebagai instrumen kekuasaan. Ada tujuh hal penting yang perlu diperhatikan untuk mengembangkan organisasi birokratik.

Pentingnya Birokrasi

Teori yang lama memandang birokrasi sebagai instrumen politik. Tetapi dalam perkembangan selanjutnya, teori tersebut ditolak, dengan menyatakan pentingnya peranan birokrasi dalam seluruh tahapan atau proses kebijakan publik. Menurut Robert Presthus, pentingnya birokrasi diungkapkan dalam peranannya sebagai delegated legislation, initiating policy dan internal drive for power, security and loyalty. Dalam membahas birokrasi ada tiga pertanyaan pokok yang harus diperhatikan, (a) bagaimana para birokrat dipilih, (b) apakah peranan birokrat dalam pembuatan keputusan, dan (c) bagaimana para birokrat diperintah. Dalam hubungannya dengan pertanyaan kedua, hal pertama yang perlu disadari adalah ada perbedaan antara proses pembuatan keputusan yang aktual dengan yang formal. Dalam kenyataan birokrat merupakan bagian dari para pembuat keputusan.

Pentingnya peranan birokrasi amat menonjol dalam negara-negara sedang berkembang di mana mereka semuanya telah memberikan prioritas kegiatannya pada penyelenggaraan pembangunan nasional. Di negara-negara ini birokrasi berperan sebagai motor dan penggerak pembangunan. Secara khusus peranan dan pentingnya arti birokrasi tertampilkan dalam fungsinya sebagai pemrakarsa usul pembuatan kebijakan, penasihat dalam kebijakan dan sebagai inovator dan penyedia sumber.

Kelemahan dan Problema dalam Birokrasi

Kelemahan-kelemahan birokrasi terletak dalam hal:
a. penetapan standar efisiensi yang dapat dilaksanakan secara fungsional.
b. terlalu menekankan aspek-aspek rasionalitas, impersonalitas dan hierarki.
c. kecenderungan birokrat untuk menyelewengkan tujuan-tujuan organisasi.
d. berlakunya pita merah dalam kehidupan organisasi.

Kelemahan-kelemahan yang terdapat dalam birokrasi sebenarnya tidak berarti bahwa birokrasi adalah satu bentuk organisasi yang negatif, tetapi seperti dikemukakan oleh K. Merton lebih merupakan bureaucratic dysfunction dengan ciri utamanya trained incapacity. Usaha untuk memperbaiki penampilan birokrasi diajukan dalam bentuk teori birokrasi sistem perwakilan. Asumsi yang dipergunakan adalah bahwa birokrat di pengaruhi oleh pandangan nilai-nilai kelompok sosial dari mana ia berasal. Pada gilirannya aktivitas administrasi diorientasikan pada kepentingan kelompok sosialnya. Sementara itu, kontrol internal tidak dapat dijalankan. Sehingga dengan birokrasi sistem perwakilan diharapkan dapat diterapkan mekanisme kontrol internal. Teori birokrasi sistem perwakilan secara konseptual amat merangsang, tetapi tidak mungkin untuk diterapkan. Karena teori ini tidak realistik, tidak jelas kriteria keperwakilan, emosional dan mengabaikan peranan pendidikan.

Menurut pendapat Robert Presthus birokrasi tetap diperlukan. Karena ternyata birokrasi merupakan satu bentuk organisasi yang amat adaptif terhadap program-program yang berbeda. Tetapi, Warren Bennis mengantisipasi bahwa birokrasi akan berakhir 25 atau 50 tahun yang akan datang karena dua hal:
a. ketidakmampuan birokrasi untuk menyelesaikan konflik mengenai tujuan pribadi dan organisasi.
b. revolusi ilmu dan teknologi.

Studi Perilaku dan Sumber Daya

Pandangan filosofi mengenai administrasi negara dapat dikelompokkan menjadi dua bagian: pandangan makro dan pandangan mikro. Etika administrasi dibahas dalam hubungannya dengan masalah tujuan dan cara yang diperlakukan dalam lingkungan birokrasi. Etika administrasi dimaksudkan untuk mendorong agar birokrat menampilkan perilaku yang benar dan berguna.

Studi perilaku administrasi berguna:
a. menunjukkan apa yang harus dilakukan pada satu situasi tertentu;
b. memberikan deskripsi lingkungan di mana organisasi bergerak;
c. memberikan kerangka konseptual untuk memecahkan masalah-masalah organisasi.

Perhatian pada elemen manusia ditujukan untuk menemukan keseimbangan antara kebutuhan organisasi dan individu. Kecenderungan baru yang terdapat dalam administrasi kepegawaian adalah dorongan menumbuhkan partisipasi para pekerja dalam proses pembuatan keputusan. Administrasi keuangan pada tingkat nasional dipandang sebagai isu politik dan sosial. Administrasi keuangan merupakan alat paling penting dalam kehidupan negara. Karena kemampuannya untuk berfungsi sebagai alat koordinasi.

Studi Perbandingan dan Pengembangan

Administrasi Pemerintah Daerah berusaha menganalisis pemerintah daerah sebagai fenomena administrasi, sebagai satu bagian penting dalam kehidupan kenegaraan, di mana sistem administrasi pemerintah daerah amat dipengaruhi oleh faktor-faktor situasional faktor-faktor lingkungan. Perbandingan Administrasi Negara sebagai pendatang baru dalam dunia akademik kelahirannya didorong untuk mencapai dua tujuan sekaligus, yakni: untuk memberikan bobot ilmiah bagi administrasi negara, dan untuk membuat agar semua program bantuan teknis berhasil.

Kegiatan-kegiatan dalam rangka studi Organisasi dan Metode meliput tiga hal berikut: penyelidikan organisasi, penyempurnaan metode, dan penelaahan tata ruang. Usaha pengembangan/pelembagaan organisasi adalah suatu usaha untuk memperbaiki efektivitas dan kesehatan organisasi dengan menggunakan ilmu dan pengetahuan perilaku. Pengembangan/ pelembagaan organisasi dipandang sebagai analisis segi kemanusiaan dalam seluruh kehidupan organisasi. Perkembangan masyarakat yang semakin kompleks mendorong tumbuhnya studi administrasi terhadap bidang-bidang khusus. Tujuannya adalah untuk lebih meningkatkan efektivitas dan efisiensi organisasi.